完善和创新高校教代会民主监督的几点思考

浙江大学《教代会民主监督职能研究》课题组

完善和创新高校教代会民主监督的依据
　　 民主是教代会的灵魂，监督是教代会的基本权力。教职工通过教代会的制度和形式参与学校民主管理和民主监督是《宪法》赋予的权利，《工会法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》为学校教职工参与学校民主管理和民主监督提供了法律依据。教育部和原中国教育工会全国委员会于1985年颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》第二章规定学校教代会有四项职权：审议建议权，审议通过权，审议决定权和对领导干部的评议监督权。
民主监督的“监督”两字，顾名思义，就是监视、监察和督促的意思。其中监视的“视”和监察的“察”，都是指有意识地在旁边看。在高校，民主监督有多种形式，如民主党派民主监督、党的纪律检查委员会的民主监督和教代会的民主监督。与前两者不同，教代会民主监督属于群众监督的范畴。但不是群众个人自发、随意、无序的监督，而是自觉的有组织的、制度化的监督。教代会民主监督的对象，有广义与狭义之分。由于我国高校普遍存在的党政分工模糊的客观现象，广义的教代会民主监督对象包括党政所有职能部门的领导及其工作人员。而狭义的监督对象主要是学校各级行政机构的领导及其工作人员。因为，学校党委与教代会的关系是领导与被领导的关系，而教代会与学校行政的关系才是真正意义上的监督与被监督的关系。
　　高校教代会民主监督，既没有必要，也没有能力什么都监督。不仅内容上要有所侧重，而且要有必要的形式和程序，必须以有关的法律法规为依据，不能无序化进行。就内容而言，如教职工的职称评定、住房分配、奖惩，党政干部的廉洁自律与工作态度等，它的侧重点在于维护和保障教职工的各种权益。就形式和程序而言，要通过教代会及其职能机构提案工作委员会来实行。
　　高校教代会民主监督的现状，就全国高等院校而言，发展很不平衡，许多高校都不同程度地存在着一手（服务）硬、一手（监督）软的现象。在教代会四项职权中，比较而言，民主监督这项落实得较弱。

完善与创新教代会民主监督具有非常迫切和重要的现实意义
　　第一，完善和创新高校教代会民主监督工作，从国家层面上说，它是建设社会主义政治文明和全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要目标和保证。邓小平有一句名言：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”（《邓小平文选》第154页）。党的十六大报告中还明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。从学校层面上说，它是推进高校民主政治建设和坚持依法治校的必然选择。它是加强教职工的国家主人翁地位和党的全心全意依靠工人阶级的根本指导方针在高等院校的具体体现。
　　 第二，完善和创新高校教代会民主监督工作是推进高校决策和管理工作的科学化、民主化的重要保证，是建设世界一流大学的重要保证。要保证学校决策和执行的正确，离不开必要的民主监督。培养人才、科学研究、社会服务是高等院校的三项基本职能，建设世界一流大学，需要集中广大教职员工的智慧和力量，需要广大教职员工的积极参与，其中包括民主监督。
　　我们有的同志对教代会民主监督热情不高，究其原因，一是怀疑有的教师民主监督方面的素质，担心民主监督出现无序化现象，二是担心教代会的民主监督会影响学校的行政效率和效能。我们认为，这种担心是不必要的。
　　（1）从理论上讲，马克思主义的辩证唯物主义认识论和历史唯物主义的观点看问题，群众是真正的英雄。作为个人，包括各级领导干部，他们的实践范围、认识能力与广大人民群众相比，总是有限的。常言道：“春江水暖鸭先知”、“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”。广大教职工身处教学、科研、服务第一线，学校要在哪方面加强管理和监督，怎样加强管理和监督，广大教职员工比领导更有发言权。另一方面，贯彻科学发展观，也要求大学必须全面发展。除了做好教学、科研和社会服务，包括教代会民主监督在内的民主政治建设也是党委必须重视的工作。如果在这方面的工作做得不够，对外宣传就少了内容。事实上，如果民主政治建设跟不上，其他方面要取得很大的成绩并获得持续的发展也是不可能的。
　　（2）我们的民主监督是在学校党委的领导下进行的，是按制度有序进行的，是可控的。
　　（3）广大教师是高素质的，是尊重领导和遵守国家的法律法规及学校规章制度的。教代会民主监督并不是为了与学校领导唱对台戏，也不是为教代会争地位、争面子，而是为了更好地落实学校的三项职能并推进大学建设目标的实现，也有利于学校行政职能效率的提高。相反，如果缺乏民主监督，既会影响学校三项职能的落实，也会降低行政效率和效能。实践中也有惨痛的教训。
　　第三，完善和创新高校教代会民主监督工作是保障教职工权利、有效地化解矛盾、构建和谐校园的客观要求，也是广大教职员工的共同要求。大学在履行高等院校的三项职能和建设世界一流大学的进程中，尤其在直接涉及教职工利益的问题上，必然会遇到许多困难和矛盾。如果这些矛盾和问题不能及时有效地解决，就会影响和谐校园建设。要很好地解决这些困难和矛盾，离不开以广大教职员工为主体的教代会的民主参与和民主监督。

创新和完善教代会民主监督的几点设想和建议
　　 1.创新和完善教代会民主监督的内容。我们认为，学校教代会民主监督的内容大体可以有以下几个方面：（1）学校行政机关各职能部门及其工作人员履行职责、遵纪守法、廉洁奉公等方面的情况（德、能、勤、绩、廉五个方面）。（2）学校行政机关各职能部门制定的涉及教职工利益的制度、规定、政策及具体的执行情况。如职称评定、住房分配和调整、各种奖惩方案措施。（3）学校行政机关各职能部门对教代会及其代表提出的提案、建议、批评和意见的办理情况。
　　 2.创新和完善教代会民主监督的形式。根据本课题组调研情况，建议高校教代会在民主监督方面可以采取以下六种主要形式。
　　（1）有组织地对学校党政领导及各职能部门开展民主评议。教育部原副部长张保庆曾多次指出：民主评议领导干部是教代会的重要职责，是教职工依法行使民主管理、民主监督权利的一种有效形式，也是在高校干部中发扬民主，坚持党的群众路线的重要举措，对于在新形势下加强高校领导班子建设，推进干部制度改革，完善干部监督制度以及推动高校教育事业的改革和发展具有十分重要的意义。
关于民主评议的具体内容、标准、方式、程序等都要有科学合理的设计。可以先从简单的做起来，也可以在院级（既高校二级单位）教代会先搞试点。
　　（2）选择广大教师普遍关心的问题开展专项调查和民主监督。一旦发现问题，可以以《教代会民主监督建议书》的形式，督促学校有关职能部门改进和完善。
　　（3）学校党政领导及职能部门组织的校内调查或检查活动可以邀请教代会代表参加。
　　（4）邀请教代会推荐的代表担任学校职能部门的监督员。
　　（5）教代会各专门委员会可以直接就相关问题向学校党政领导及职能部门提出建议。
　　（6）教代会代表在教代会期间提出的各种提案、发言和建议，以及闭会期间教代会代表可以就学校发展中的各种问题提出批评、建议，甚至举报。
　　3.创新和健全教代会民主监督的体制。学校党政领导要积极支持教代会民主监督活动，畅通渠道，健全制度。主要有五点。
　　（1）建立民主监督的制度规定。学校党委是否可以考虑作出这样一条规定：涉及教职工利益的政策、措施、方案，未经教代会及其领导机构民主协商沟通，一律不提交学校常委会讨论。如果这样，教代会民主监督就“硬化”为必要的程序或规定，从而使学校领导作出的涉及教职工利益的有关政策、措施、方案更具权威性、科学性和严肃性，更具广泛的群众或民意基础，从而在实施过程中会得到广大教职工更有力的支持和配合。《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》（1999年6月2日）亦有明确规定。
　　（2）完善知情环节。建议学校党政领导至少每学期一次向教代会或教代会领导班子通报学校发展情况；各职能部门，尤其是涉及教职员工切身利益的部门，如房产部门和人事部门要建立重要政策和工作向教代会通报制度。教代会组织的民主监督活动，学校党政分管领导应积极参加，有关职能部门应及时介绍有关情况，提供有关背景资料。
　　（3）学习借鉴国内其他高校的成功经验和做法，建立并实施教代会代表列席校长办公会议制度。中国政法大学实施了教代会代表列席校长办公会议制度。这一制度由校长徐显明提出，在2005年3月18日起实施《中国政法大学教代会代表列席校长办公会议办法》。此《办法》规定：召开校长办公会议时,每次有一名代表列席。根据会议议题提前通知代表并告知其权利义务。在会议上，要征询教代会代表对每个议题的意见，以及对会议的总体评价及建议，列席的教代会代表要填写《教代会代表列席校长办公会议表》。2005年至今，该校共有27位教代会代表列席了校长办公会议。
　　（4）健全沟通环节。要建立学校党政有关部门与教代会各专委会的对口联系制度，密切相互之间的协作和配合。每学期至少有1—2次对口联系活动，沟通情况，交流工作。
　　（5）落实反馈环节。学校党政领导及职能部门要积极采纳、认真办理教代会代表提出的民主监督提案和建议，及时反馈办理情况。凡以教代会《民主监督建议书》形式提出的批评和建议，应作书面反馈。教代会要进一步创新民主监督的机制和形式，提高监督的实效。
　　（6）建立学校党政主要领导的每月一次接受教职员工来访日制度。这项制度，有利于上情下达、下情上传，有利于学校领导及时处理和化解矛盾，教职员工普遍反映较好。同时塑造学校领导民主亲民的良好形象。
　　在国内，中国政法大学就实施了学校领导接待教代会代表日制度，创造了很好的经验。
　　4.创新教代会民主监督的环境
　　（1）做好教代会民主监督工作离不开学校党政领导的支持，必须依靠校党委的领导和校行政的支持。作为学校党政领导要转变观念，积极支持教代会民主监督这项工作，切实保证教代会的四项职权的落实执行。
　　（2）完善学校教代会领导机构（执委会）的组织结构，强化教代会领导成员的民主监督意识。目前，许多大学教代会、工会委员会委员中领导成员明显太多。他们既是运动员，又是裁判员，这不利于民主监督。建议在校教代会的领导机构中应规定普通教师的比例。教代会的领导以及工会干部要有敢于监督的胆识。敢于站出来说话、敢于认真负责、敢于高举法律武器，维权国家的法律政策和教职工的合法权益。
　　（3）学校各职能部门要增强行政工作的透明度，扩大校务公开化，为民主监督创造良好条件。校务公开是完善和创新高校教代会民主监督的关键所在。例如，学校的岗位评聘、引进人才住房优惠政策等，都要尽可能最大限度地做到透明公开。
　　（4）学校的媒体要加强教代会民主监督重要性及成功做法的宣传，为教代会民主监督创造良好的舆论环境。
　　 （5）要积极探索并通过有效的组织形式，鼓励教职工参与教代会民主监督。
综上所述，加强教代会民主监督是个大课题，是加强我国社会主义民主政治建设的一项基础性工作，政治性和实践性都很强，既十分敏感，又无法回避。做好教代会民主监督工作，对于建设和谐校园，依法治校，创建世界一流大学，都有重要的现实意义。当然，做好教代会民主监督也不是一蹴而就的，有一个循序渐进的过程，需要我们积极地探索并逐步推进。